Ale zanim o poszczególnych rozwiązaniach ustawy które wzbudzają uzasadnione wątpliwości zgodności z prawem unijnym - trzeba wskazać, o co toczy się stawka? Otóż cena za naruszenie prawa unijnego, może być różna: od najłagodniejszego etapu tj. wszczęcia postępowania przez KE przeciwko Polsce, poprzez korekty finansowe, aż do kary okresowej – nakładanej w przypadku kiedy kraj członkowski uchyla się od wykonania wyroku Trybunału Sprawiedliwości. Korekta finansowa najogólniej ujmując polega na wycofaniu, na podstawie decyzji Komisji Europejskiej, środków finansowych budżetu Unii przeznaczonych na realizację danej polityki.
Kiedy od dłuższego czasu rozmawiamy o finansowaniu służby zdrowia, to aż nie wypada zapomnieć o znacznym wsparciu z pieniędzy unijnych. Dla uzmysłowienia skali warto podać, że ze środków unijnych w perspektywie 2014-2020 zostaną dofinansowane między innymi: infrastruktura ponadregionalnych podmiotów leczniczych, infrastruktura ratownictwa medycznego, kształcenie kadry medycznej, kształcenie na medycznych uczelniach wyższych. Dodatkowo dzięki środkom z Unii Europejskiej sfinansowane zostanie wdrożenie programów rehabilitacji medycznej, rozwój profilaktyki nowotworowej w kierunku wykrywania raka jelita grubego, szyjki macicy i raka piersi. Środki unijne zostaną przekazane również regionalnym podmiotom leczniczym. To tylko nieliczne przykłady. Zgodnie z informacją podaną na stronie funduszy europejskich Polska jako kraj członkowski otrzyma z UE w perspektywie 2014-2020 kwotę 82 mld euro, z czego niemała część będzie przeznaczona na ochronę zdrowia.
Tu trzeba podkreślić, że w przypadku gospodarowania środkami unijnymi na poziomie kraju członkowskiego istotne są: przestrzeganie zasad wydatkowania środków publicznych oraz przestrzeganie podstawowych swobód rynku wewnętrznego. Z tego też powodu Polska Federacja Szpitali jako członek Europejskiej Federacji Szpitali podnosi kwestię zgodności z prawem unijnym właściwie od momentu opublikowania założeń do ustawy. Ustawodawca wprowadził kilka rozwiązań których ryzyko polega na tym, że jako środki naruszające swobodę przedsiębiorczości jak i przepływ kapitału, a ich stosowanie co do zasady zakazane w Unii Europejskiej. Wyjątkowo, wyłącznie wówczas gdy nie ma innych rozwiązań a istnieje konieczność ochrony realnie zagrożonego interesu publicznego, KE i TSUE dopuszczają wprowadzanie ograniczeń swobód podstawowych. Przyjęte w ten sposób ograniczenie musi być minimalnie możliwe niezbędne do osiągnięcia celu.
Do ryzykowanych rozwiązań należą trzy propozycje: tzw. „złota akcja” tj. zakaz sprzedaży akcji i udziałów należących do Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, zakaz wypłaty dywidendy, oraz możliwość nabywania przez samorząd świadczeń od własnych jednostek bez konkursu. Próba wprowadzenia „złotej akcji” nie jest nowością i każdorazowo Komisja Europejska wszczynała czynności wyjaśniające. Może zamiast podejmować takie ryzyko warto się zastanowić czy w polskim porządku prawnym istnieją inne rozwiązania które zapewnią kontrolę nad majątkiem spółki bez konieczności wprowadzania ograniczeń w sprzedaży akcji? Oczywiście, że tak – taką kontrole daje przede wszystkim właściwie sporządzona umowa/statut spółki kapitałowej. Wprowadzenie odpowiednich postanowień do umowy/ statutu spółki kapitałowej w celu zabezpieczenia ochrony dysponowania majątkiem w celu ochrony właściwej jakości udzielanych świadczeń i dostępności do świadczeń jest to instrument absolutnie wystarczający.
Kolejna zmiana wprowadzona przez ustawodawcę to zakaz wypłaty dywidendy w spółkach których udziałowcem jest w co najmniej 51% Skarb Państwa lub samorząd. W prawie unijnym jest to również co do zasady instrument zakazany. Tu trzeba podkreślić, że w załączonym do ustawy dokumencie „ocena skutków regulacji” nie ma informacji o tym, że ktokolwiek sprawdził ile spółek kapitałowych w ochronie zdrowia wypracowało zysk i wypłaciło dywidendę. Ponadto jeśli celem wskazanej regulacji ma być stymulowanie spółek do reinwestowania wypracowanego zysku, to właściwie w zakazie wypłaty dywidendy brak jest jakiejkolwiek zachęty do wypracowania zysku. Z pewnością efektywniejszą metodą byłoby zachęcenia spółek do reinwestowania zysku byłoby wprowadzenie dodatkowego kryterium rankingującego w postępowaniu konkursowym NFZ oceniającego %reinwestycji wypracowanego zysku. W tym kontekście trudno zaprzeczyć, że wprowadzenie „zakazu dywidendy” jest nie tylko bardzo ryzykowne w świetle prawa unijnego, ale także mało efektywne. Czy stać nas na podjęcie tego ryzyka i narażenie ochrony zdrowia na ewentualną utratę dofinansowania ze środków UE?
I na koniec ostatnie rozwiązanie, dla którego nawet nie ma alternatywy, ponieważ co do zasady i bez wyjątków jest zakazane – wydawanie środków publicznych bez konkursu. Ustawa przyznaje samorządom terytorialnym prawo nabywania świadczeń w pierwszej kolejności od własnych podmiotów bez konkursu, a dopiero w przypadku braku takiej możliwości w drodze konkursu od „podmiotów zewnętrznych”. Podstawową zasadą wydatkowania środków publicznych zarówno w UE jak i polskim porządku prawnym jest procedura konkursowa – do odstąpienia od konkursu uprawnia wyłącznie brak konkurentów na rynku. Co więcej wszyscy mamy świadomość, że ten przepis prawdopodobnie będzie martwy, ponieważ samorządy nie otrzymają żadnych dodatkowych środków.
Każde z omówionych powyżej, proponowanych w nowelizacji, rozwiązań niesie spore ryzyko. Warto je znać, i decyzję o zmianach w systemie wprowadzać świadomie.
Niejako na marginesie warto przypomnieć, że w 2006 roku Komisja Europejska wszczęła postępowanie przeciwko Polsce w sprawie tzw. „złotego weta”. Rozwiązanie polegało na tym, że minister skarbu państwa miał prawo w drodze weta zablokować sprzedaż majątku spółek skarbu państwa (patrz: postępowanie Komisji Europejskiej z dnia 15 grudnia 2006 roku o naruszenie nr 2006/2432). Komisja Europejska zarzuciła Polsce, ze wprowadza rozwiązania które zniechęcają inwestorów krajów członkowskich do inwestycji w Polsce. W toku postepowania Komisji Europejskiej Polska zastosowała się do zaleceń komisji – wadliwa regulacja została wyeliminowana z obrotu prawego, stąd też Polska nie została objęta żadnymi sankcjami.
Autor: Anna Banaszewska
