Dlaczego napisałem o lekarzach, którzy dokonali sygnalizacji?
To proste. Otóż uważam, że system ochrony zdrowia zmaga się obecnie z wieloma problemami. Skoro wcześniej dochodziło w nim do sygnalizacji, to po przyjęciu przepisów dotyczących ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa można spodziewać się, że w systemie ochrony zdrowia zgłoszeń dotyczących nieprawidłowości związanych z niedociągnięciami organizacji udzielania świadczeń będzie naprawdę dużo.
I powiedzmy to szczerze. System nie jest na to gotowy.
17 grudnia - data, którą warto zapamiętać.
Dokładnie 17 grudnia 2022 r. minął rok odkąd powinna zostać implementowana do polskiego porządku prawnego Dyrektywa Parlamentu Europejskiego I Rady (UU) 2019/193 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii ("Dyrektywa").
Pozostał rok do dnia 17 grudnia 2023 r., czyli dnia, w którym, zgodnie z Dyrektywą, pracodawcy zatrudniający od 50 osób, będę musieli wdrożyć wewnętrzny system zgłoszeń sygnalizacyjnych.
Kolejny projekt ustawy.
W dniu 20 grudnia 2022 r. ukazał się kolejny projekt ustawy z dnia 13 grudnia 2022 r. https://legislacja.rcl.gov.pl/docs//2/12352401/12822867/12822868/dokument594993.pdf.
Duże zmiany dotyczące kanału zgłoszeń zewnętrznych.
Państwo członkowskie powinno wyznaczyć „organy właściwe do przyjmowania informacji na temat naruszeń” objętych zakresem Dyrektywy i do podejmowania działań następczych. Takimi organami mogą być „organy sądowe, regulacyjne lub nadzorcze mające kompetencje w odnośnych szczególnych dziedzinach lub organy o bardziej ogólnych kompetencjach na poziomie centralnym w ramach państwa członkowskiego, organy ścigania, organy antykorupcyjne lub rzecznicy praw obywatelskich” (motyw 64 Dyrektywy).
Dotąd konsekwentnie w projektach ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa, jako organ właściwy w sprawach przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych wskazywany był Rzecznik Praw Obywatelskich.
I może to był jeden z problemów, dla którego projekt ustawy, "utknął" procesie legislacyjnym, bowiem Rzecznik Praw Obywatelskich zniknął z projketu ustawy.
Zgodnie z aktualną treścią projektu ustawy "Zgłoszenie zewnętrzne może być dokonane także do Państwowej Inspekcji Pracy w przypadku, w którym zgłaszający nie może określić organu publicznego właściwego do
przyjęcia zgłoszenia."
"Zgłoszenia zewnętrznego, które może stanowić przestępstwo, dokonuje się "właściwemu komendantowi wojewódzkiemu (stołecznemu) Policji."
Organy właściwie do przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych.
Zdaniem autorów projektu pełnienie tej roli przez Państwową Inspekcję Pracy (PIP) jest zasadne ze względu na fakt, iż przyjmowanie zgłoszeń łączyłoby się w tej instytucji z funkcją udzielania wsparcia i informacji zgłaszającym naruszenia.
Za wyborem PIP przemawia fakt, że organ ten pełni funkcję organu nadzorczego, gdyż jest powołany do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy zgodnie z art. 1 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. 2022 poz. 1614). PIP w swojej działalności jest niezależna i odpowiada jedynie przed Sejmem, zaś nadzór nad PIP sprawuje Rada Ochrony Pracy, która jest złożona z posłów, senatorów i kandydatów zgłoszonych przez Prezesa Rady Ministrów oraz reprezentatywne organizacje związkowe.
Organ te spełnia zatem warunek określony art. 20 ust. 3 Dyrektywy (jest „niezależnym organem administracyjnym”). Dodatkowo, Konwencja Międzynarodowej Organizacji Pracy nr 81 dotycząca Inspekcji Pracy w Przemyśle i Handlu stanowi w art. 3 ust. 1 lit. c, że do zadań systemu inspekcji należy zwracanie uwagi właściwej władzy na uchybienia lub nadużycia nie unormowane szczegółowo w istniejących przepisach.
W ocenie projektodawcy argumentem przemawiającym za wyborem PIP jest rozbudowana struktura składająca się z Okręgowych Inspekcji Pracy funkcjonujących w każdym województwie oraz Głównego Inspektoratu Pracy jako naczelnego organu.
W zakresie wsparcia udzielanego przez PIP, projektowane przepisy odzwierciedlają zadania wskazane w art. 20 ust. 1 Dyrektywy.
Przyjmuje się, że będzie to w szczególności zapewnienie powszechnego dostępu do informacji (w szczególności poprzez stronę internetową) i porad na temat praw i środków ochrony prawnej przed działaniami odwetowymi oraz praw osób, których dotyczy zgłoszenie. PIP udzieli zgłaszającym informacji o organach, które w zakresie realizowanych zadań mogą podjąć działania służące ochronie przed działaniami odwetowymi. Przyjmuje się, że ze względu na wymóg „skuteczności” pomocy w kontaktach z odpowiednimi organami zaangażowanymi w ochronę przed działaniami odwetowymi (art. 20 ust. 1 lit. b Dyrektywy), uprawnienia PIP powinny obejmować, w odpowiednich przypadkach, także możliwość szerszego wsparcia w kontaktach z odpowiednimi organami, przynajmniej poprzez poinformowanie właściwych organów o dostrzeżonej konieczności objęcia zgłaszającego ochroną.
W zakresie przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych przez PIP projektowane przepisy zakładają, że do jego zadań będzie należało przyjmowanie zgłoszeń zewnętrznych o naruszeniach w dziedzinach objętych ustawą, w przypadku, w którym zgłaszający nie będzie mógł określić organu publicznego właściwego do przyjęcia zgłoszenia.
W takim przypadku PIP będzie dokonywała wstępnej weryfikacji zgłoszenia, polegającej na ustaleniu, czy zgłoszenie dotyczy informacji o naruszeniu prawa oraz zidentyfikowaniu organu publicznego właściwego do podjęcia działań następczych.
Następnie PIP przekaże zgłoszenie do takiego organu właściwego, celem „wszczęcia dochodzenia wewnętrznego, postępowania wyjaśniającego, wniesienia oskarżenia lub podjęcia działań w celu odzyskania środków lub innych odpowiednich działań naprawczych zgodnie z przyznanymi uprawnieniami” (motyw 65 Dyrektywy).
Rodzaj działań następczych będzie związany zatem z charakterem naruszenia i będzie odpowiadał ogólnym uprawnieniom właściwego organu publicznego i procedurom stosowanym przez ten organ w przypadku stwierdzenia naruszeń danego rodzaju.
PIP przekaże zgłoszenie niezwłocznie, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia dokonania zgłoszenia, a w uzasadnionych przypadkach nie później niż w ciągu 30 dni, informując o tym także zgłaszającego (projektowany art. 40).
Komendant wojewódzki.
Projektowane regulacje, oprócz wyszczególnienia sytuacji, w której zgłoszenie będzie mogło być dokonane do organu publicznego – PIP, wskazują także przypadki, w których zgłoszenie będzie dokonywane właściwemu komendantowi wojewódzkiemu (stołecznemu) Policji lub prokuratorowi.
"Zgłoszenia zewnętrznego, które może stanowić przestępstwo, dokonuje się "właściwemu komendantowi wojewódzkiemu (stołecznemu) Policji."
Mieszane uczucia.
Przyznam szczerze, że mam mieszane uczucia odnośnie wskazanych zmian.
Po pierwsze dlatego, że w mojej ocenie, Rzecznik Praw Obywatelskich RPO jest organem lepiej identyfikowanym w społeczeństwie, jako ten, który jako organ konstytucyjny, stoi na straży praw obywatelskich i dodatkowo jest organem, który w znacznie większym stopniu jest niezależny (poprzez niezaleźnoźć zagwarantowaną w Konstytucji RP).
Dodatkowo nie można pomijać doświadczeń RPO w ochrony dziedzinie praw i swobód obywatelskich, podczas, gdy PIP ma doświadczenie wyłącznie w zakresie przestrzegania przepisów prawa pracy.
Wykonując swoje konstytucyjne obowiązki RPO bada, czy na skutek działania lub zaniechania organów, organizacji lub instytucji, obowiązanych do przestrzegania i realizacji wolności i praw człowieka i obywatela, nie nastąpiło naruszenie prawa, a także zasad współżycia społecznego i sprawiedliwości społecznej.
RPO kieruje również do właściwych organów wystąpienia problemowe wówczas, gdy rozpatrywane sprawy indywidualne wskazywały na utrwalającą się po stronie organów i instytucji praktykę stosowania prawa w sposób, który narusza prawa lub wolności, a także wówczas, gdy rozpoznawane przez RPO sprawy wskazywały, iż źródłem naruszeń praw jednostki nie jest wadliwe stosowanie prawa, lecz wadliwość samego prawa.
Istotne są uprawnienia procesowe RPO.
RPO może również zastosować środek o charakterze procesowym w postaci wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności aktów normatywnych z przepisami wyższego rzędu lub Konstytucją lub przystąpić do postępowania przed Trybunałem wszczętego w wyniku złożenia skargi konstytucyjnej.
RPO podejmuje działania, których celem jest zapewnienie jednolitości orzecznictwa sądowego. W związku z ujawnionymi rozbieżnościami w orzecznictwie sądów powszechnych może skierować pytania prawne do rozstrzygnięcia przez powiększone składy Sądu Najwyższego.
Ponadto RPO może również wnosić skargi kasacyjne od prawomocnych orzeczeń sądów niższych instancji do Sądu Najwyższego stawiając w nich zarzut naruszenia przepisów proceduralnych lub przepisów prawa materialnego, którego bezpośrednim skutkiem było naruszenie praw jednostki.
RPO ma prawo wnosić: skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skargi do wojewódzkich sądów administracyjnych, przystępować do postępowań przed sądami powszechnymi i administracyjnymi.
W tym kontekście, nie do końca jasne jest jaka będzie rola PIP?
Czy ma ona się sprowadzać wyłącznie do bycia pośrednikiem, czy też PIP będzie prowadził postępowania wyjaśniające i podejmował działania następcze?
A jeżeli będzie prowadził postępowania wyjaśniające i podejmował działania następcze to jak do tego mają się obecnie ukształtowane w przepisach kompetencje PIP? W szczególności ze względu na definicję działań następczych należy przez, które należy rozumieć "działanie podjęte przez podmiot prawny lub organ publiczny w celu oceny prawdziwości informacji zawartych w zgłoszeniu oraz w celu przeciwdziałania naruszeniu prawa będącemu przedmiotem zgłoszenia, w szczególności przez postępowanie wyjaśniające, wszczęcie kontroli lub postępowania administracyjnego, wniesienie oskarżenia, działanie podjęte w celu odzyskania środków finansowych lub zamknięcie procedury realizowanej w ramach wewnętrznej procedury zgłaszania naruszeń prawa i podejmowania działań następczych lub procedury przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych i podejmowania działań następczych". Może się, bowiem zdarzyć, że o ile samo działanie podejmowane w celu przeciwdziałania naruszeniu prawa będącemu przedmiotem zgłoszenia, w szczególności przez postępowanie wyjaśniające lub wszczęcie kontroli, będą się mieściły w kompetencji PIP to samo działanie, np. w celu odzyskania środków finansowych, już w tej kompetencji nie będzie się mieściło.
Wskazanie, iż "Zgłoszenia zewnętrznego, które może stanowić przestępstwo, dokonuje się "właściwemu komendantowi wojewódzkiemu (stołecznemu) Policji.", jest w istocie powtórzeniem przepisów prawa, które i tak już obowiązują, tj. Kodeksu postępowania karnego oraz ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
Należy też przypomnieć, że zgodnie z Motywem 90 Dyrektywy właściwe organy powinny zapewnić osobom dokonującym zgłoszenia niezbędne wsparcie w celu umożliwienia im skutecznego dostępu do ochrony. W szczególności powinny wydać dowody lub inne dokumenty niezbędne do potwierdzenia przed innymi organami lub przed sądami, że dokonanie zgłoszenia zewnętrznego miało miejsce. Zgodnie z niektórymi krajowymi regulacjami prawnymi, w niektórych przypadkach, osoby dokonujące zgłoszenia mogą skorzystać z form zaświadczenia o spełnieniu przez nie warunków określonych w mających zastosowanie przepisach. Niezależnie od takich możliwości osoby te powinny mieć skuteczny dostęp do kontroli sądowej, w ramach której to do sądu należy orzekanie, w oparciu o wszystkie indywidualne okoliczności sprawy, czy osoby te spełniają warunki określone w mających zastosowanie przepisach.
W mojej ocenie, w szczególności uwzględniając uprawenienia procesowe RPO, ma on znacznie lepsze kompetencje dla wypełniania roli, o której mowa w Motywie 90 Dyrektywy.
